为何社会共治：食品安全风险社会共治的历史逻辑和现实逻辑

近年来，公共治理理论的发展，使得基于多元主体间信息共享机制的食品安全风险社会共治理念备受关注，如何吸纳社会、市场和公众力量参与食品安全风险社会共治，是新时代食品安全治理能力和治理体系现代化进程中亟需解答的重要课题。

从治理到食品安全风险社会共治的历史逻辑

20 世纪后半叶开始，日益增多的财政压力、合法性危机以及意识形态（如自由保守党与社会民主党意识形态）等方面的原因使得政府单方面监管的弊端日益凸显，随着一些国家的政府缺乏提供公共物品的基本能力导致国家调控失败的问题频发，政府力量迫切需要同市场以及社会力量一道建立战略伙伴关系，希冀从对抗转变为合作关系来共同解决复杂难测的社会难题。1989年，世界银行（World Bank）在报告《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》中初步提出了与地区治理（Governance）有关的基本观点。随着全球秩序目标的凸起，美国学者提出了全球治理的概念，主张全球性问题的治理需要多个国家和地区共同参与。在此背景下，“治理”迅速成为实践界和学术界共同关注的热门话题，治理理论应运而生。

随着全球食品安全风险成为各国共同面临的严峻挑战，学者们逐步把公共管理领域的治理理论应用到食品安全风险治理的应用研究中。事实上，从经济学的视角来考量，食品信息不对称导致市场失灵并由此产生了食品安全问题，这也是政府在食品安全风险治理领域进行政策工具干预的根源。因此，大多数发达国家政府的食品安全规制集中在利用强制性的标准规范食品的生产方式或安全水平上，但1996年起英国等国家爆发了包括疯牛病在内的多起重大食品安全事件导致政府公信力严重不足已经引发信任危机，政府急需探索新的食品安全风险治理理念和机制以应对全社会的压力。因此，从20世纪90年代后期开始，发达国家的政府开始对食品安全规制的治理结构等进行一系列改革，所形成的新的治理模式正在挑战和转变传统的管理机制并与之形成互补。作为一种有效吸纳广大社会力量共同参与解决食品安全问题的治理模式，“食品安全风险共同治理”（co-regulation of food safety）的理念迅速流行和发展。

从20世纪90年代，以俞可平等学者为代表的中国学者开始引入与研究治理理论，提出通过调整多元治理主体间的关系来实现中国问题的善治。随后在中国市场经济发展、公民社会兴起、社会转型时期利益冲突和结构调整等多种因素的影响下，治理理论在中国逐步流行起来。特别是在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标后，“社会共治”这个新的理论生长点开始引起学术界关注并不断被建构。事实上，社会共治是在西方公民社会理论和治理理论的基础上提出的，是中国学者对西方理论的深入反思和本土情境下的理论自觉。中文语境下的“社会共治”术语最早出现在2011年左右。2013 年，时任国务院副总理汪洋同志在全国食品安全宣传周上首先在我国官方话语体系中正式提出食品安全社会共治，此后“社会共治”在食品安全等实践领域的研究频次大幅提升。2015 年 10 月召开的党的十八届五中全会在党和国家的历史上第一次鲜明地提出“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心”。这反映了以习近平同志为核心的党中央高度重视食品安全，将食品安全风险战略与建设“健康中国”融为一体上升为国家战略，并在食品安全风险法治体系创新取得重大突破。特别是2015年修订实施的《中华人民共和国食品安全法》将社会共治以法律形式确定为食品安全风险治理的主要原则之一，由此标志“食品安全风险社会共治”治理模式的正式确立，也标志着中国处置食品安全风险这一复杂而重大的全球性问题开始从应对治理、传统治理、经验治理、被动治理和结果治理向预防治理、现代治理、主动治理和过程治理的重大转变。

食品安全风险社会共治的现实逻辑

随着中国的社会转型与全球性风险社会的来临，食品安全领域相对无限的食品安全监管对象与有限的安全监管资源之间的基本矛盾日益深化，以及不断呈现出安全食品有效供给不充分，城市与农村间、不同食品种类间保障水平不平衡，新型食品安全风险不断显现且与传统风险叠加等问题，使得社会共治模式成为当代中国食品安全治理体系的必然选择。

首先，食品安全风险的复杂特性意味着食品安全风险社会共治模式的重要性。食品安全风险已是世界各国普遍面临的共同难题，据世界卫生组织估计，全球每年约二百二十二万人死于水源性或食源性腹泻。现阶段中国的食品安全风险存在于食品供应链的不同生产环节，如在生产环境中存在着重金属和化学品的污染风险，在生产过程中存在着农兽药残留、添加剂和抗生素等风险，存储和运输场所也存在不同程度的污染风险，以及食品生产经营者败德行为而产生的人源性风险等等。不可否认，食品安全风险与由此引发的安全事件已是中国主要的社会风险之一。作为一个国际性难题，食品安全产生的原因错综复杂，虽然一部分学者认为这些当代食品安全风险是食品生产技术风险不断增加的体现，但许多学者则将其视为我们需要完善传统监管实践的警示，促成科学技术、政治和公众间形成一种新的沟通与治理方式，是应对复杂多变的食品安全风险的必然选择。

其次，食品安全治理任务的艰巨性意味着食品安全社会共治模式的必要性。根据国家市场监督管理总局2020年统计，中国食品生产经营主体达1500万家。面对如此数量庞大的监管目标，从事食品监管执法专业人员数量不足。专业执法人员及检测分析设备等方面的短缺影响了食品安全监管效率。一些地方在食品安全监管中投入的人力、物力和财力不断增长，但是食品安全问题依旧不少，基层政府在财政、权力和责任等方面存在很多的不匹配问题，使得在社区层面开展食品安全的治理任务极具艰巨性和挑战性。这极大地限制了食品安全社会共治的治理效能，从单一的政府管理模式走向食品安全社会共治模式是必然选择。

食品安全风险社会共治的实现路径

对公共政策文献的梳理可发现实践中具体的治理路径通常被归为三种模式，即以政府治理为主的多层治理模式（通过层次结构或自上而下的权力行使来定义规则、分配资源和责任），以市场为主的市场治理模式（依赖于价格机制和将采购商和供应商聚集在一起采取集体行动的正式、合法的合同契约，以及介于多层与市场之间的混合治理模式）通常基于相互依赖和互惠的网络治理模式展开，多元参与者相互协作试图找到并实现一个共同的行动议程。由于食品安全问题的技术性和社会性交织在一起，使得单凭政府力量难以化解种种复杂难测的食品安全风险，甚至会破坏食品行业市场机制的有效运行，而企业、公众、媒体和社会组织等非政府力量在应对食品安全风险治理所具有的独一无二的优势，其可提供政府决策者往往不知道的基层信息，可以增强食品安全干预措施的合法性，并在政府机构之间建立促进多部门方法以及人力资源的桥梁，而被认为是补充政府治理和企业自治的有力工具，因此建立混合治理模式就成为食品安全风险治理的可行途径。

作为一种新的监管方式，食品安全风险社会共治的出现彻底改变了人们对食品安全风险事后治理方式的认识，弥补了传统政府监管模式的缺陷。无论是从治理原理还是从治理策略的角度，食品安全风险社会共治的方法更具积极性、主动性和创造性。例如，传统政府直接监管的方式主要是通过随机检查发现违规的食品企业，然后对其进行严厉的处罚。而食品安全风险社会共治则是将各种力量聚合起来，通过教育、培训等一系列手段预防食品企业违法，并通过有目的性的检查和市场激励促使企业遵法守法。因此，社会共治使更多的参与主体加入到食品安全风险治理的过程中，提高了治理方式的灵活性，增加了政策的适用程度，节省了公共成本。对此，我们应该积极实践。（本文为国家社会科学基金重大项目，20&ZD117，中期成果，作者系江苏师范大学副教授侯博）