重塑基层食品安全治理体系 推动多元共治高质量发展

□ 孔祥力

民以食为天，食以安为先。食品安全是国家安全、公共安全的重要组成部分，直接关系人民群众生命健康，关系经济发展与社会稳定大局。党的二十大以来，党中央、国务院始终把食品安全摆在治国理政的重要位置，作出一系列重大部署，食品安全形势持续稳定向好。与此同时，基层食品安全治理仍面临监管力量分散、事权边界不清、多元主体协同不畅等结构性矛盾，单纯依靠增加检查频次、加大处罚力度难以从根本上提升治理效能。推动食品安全治理体系和治理能力现代化，必须牢牢把握治理逻辑之变，重塑基层食品安全治理体系，走出一条政府监管、企业自律、社会协同、公众参与的多元共治高质量发展之路。

一、把握治理逻辑之变，找准体系重塑方向

食品安全多元共治，本质上是治理模式的深刻变革，核心在于三个转变：一是从重末端处置向重源头预防转变，把风险防控关口前移到生产经营第一线，以风险分级、靶向监管替代平均用力的人海检查；二是从单打独斗向多元协同转变，改变市场监管部门“单兵突进”的传统路径，构建企业自律、政府监管、行业自治、社会监督各司其职又相互衔接的责任网络；三是从经验驱动向数据驱动转变，充分运用风险监测、投诉举报、抽检监测、案件查办等多源数据，精准识别风险点位，实现风险早发现、早预警、早处置。

新出台的《市场监督管理所条例》（国务院令第846号，自2026年11月1日起施行），以行政法规形式明确市场监督管理所作为县级市场监管部门派出机构的法定定位与职责，为理顺县级市场监管局机关科室、综合行政执法队、市场监管所（以下简称科、队、所）之间的功能关系提供了制度依据。《条例》第五条明确监管所承担登记相关事项、日常监管、投诉举报处理、查处或协助查处违法行为等职责，这为科学划分科所队事权、重塑基层治理架构提供了法治蓝本。推进多元共治，必须首先吃透《条例》精神，以制度重塑带动体系重塑。

二、重构内部组织底座，锻造专业监管骨架

多元共治的前提，是监管系统内部权责清晰、力量配置科学。要坚决防止在推进共治过程中弱化行政执法这一市场监管的主要武器，做到“科室业务统筹政策规划、综合执法队专业监管办案、市场监管所基础监管服务”各有侧重、协同发力。

机关业务科室作为政策中枢和风险研判中心，不承担普遍性现场检查，集中精力做好制度供给、任务统筹、业务指导与裁量审核，统一检查规范与裁量基准，归集分析多源风险数据，靶向部署监管任务，从源头杜绝多头报表、重复报送对基层力量的挤占。综合行政执法队作为专业办案主力，集中查办跨区域、高风险、涉案金额较大、需要技术鉴定的重大违法案件，防止执法力量被一般性事务稀释，并依法承担食品安全一般程序案件查办。市场监管所立足辖区，聚焦日常基础监管、风险感知、投诉处置与属地协同，依法查处适用简易程序的当场处罚案件，超出一线办理能力的一般程序案件线索及时移送执法队，不向基层下沉超出能力的办案风险。

在案件事权划分上，坚持监管所办理简易程序案件、综合执法队办理一般程序案件的清晰边界；业务科室负责案件法律适用与裁量审核，法制部门负责程序合法性审核，形成分工制衡、相互衔接的案件审核链条。依据《中华人民共和国行政处罚法》关于当场处罚的规定，简易程序适用于事实清楚、违法后果轻微的情形，其设置本身就是提升基层执法效能、减轻群众负担的制度安排，绝不能因权责不清而被弃用或滥用。人力配置上，坚持“强化执法队、保障监管所、精简机关”导向，在总编制内优化结构，引导执法力量向办案一线集中，同时通过轮岗、挂职等方式提升基层干部专业能力，为多元共治提供坚实人力支撑。

三、健全闭环运行机制，打通多元共治链条

组织体系重塑之后，关键在于以闭环机制贯通政府监管、属地网格、经营主体、社会公众四大主体，把分散的治理力量串联成环，实现风险从发现、研判、处置到复盘的全流程管控。

一是健全科所队内部线索移送与风险反馈闭环。统一制式线索移送文书，所有线索书面留痕流转，杜绝口头交办。监管所在检查、投诉处置中发现违法线索，简易案件依法当场处置，一般程序线索按期移送执法队；执法队限时研判处置，立案、不予立案、退回补证均书面反馈，案件办结后同步移送案件暴露的区域性、行业性风险隐患，交由属地监管所开展复查与行政指导，实现“线索发现—移送办案—隐患回传—靶向监管”的内部闭环，破解办案与日常监管相互脱节的问题。

二是健全属地协同线索双向接收处置闭环。乡镇（街道）承担食品安全属地管理责任，基层网格排查发现的食品安全线索，以正式书面材料移交市场监管所，口头转达的指令不作为履职依据；监管所核查处置后限时书面反馈属地。监管所履职中需要属地配合的事项，由县级局统筹对接，不依靠所长个人周旋，既激活基层网格延伸风险感知触角，又守住执法独立底线，化解“不愿协同”与“不当干预”并存的矛盾。

三是健全企业主体责任督导闭环。依据《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（市场监管总局令第60号），推动食品生产经营企业建立健全“日管控、周排查、月调度”工作机制，配齐食品安全总监、食品安全员。科室统一督导标准，监管所常态化下沉督导农贸市场商户、小餐饮等小微主体，执法队在查办案件时同步核查主体责任落实情况，对不落实主体责任、整改不到位的依法处理，形成“督导检查—隐患排查—责令整改—跟踪复查—销号归档”闭环，推动企业从被动迎检转向主动防控。

四是健全社会监督线索受理处置闭环。整合12315、12345、内部知情人报告、群众随手拍等监督渠道，统一台账管理，规范线索登记、核查、反馈与奖励全流程。落实食品安全举报奖励制度，保护举报人信息安全，畅通社会公众参与治理的入口，常态化开展“你点我查”、科普宣传等活动，推动群众从食品安全“旁观者”转变为“参与者”，形成“群众发现、平台归集、监管核查、结果反馈、警示宣传”的社会监督闭环。

四、完善配套保障，护航体系长效运转

体系重塑不可能一蹴而就，需要配套制度托底、久久为功。一是健全法制监督与尽职免责机制，法制部门定期开展案卷评查，严格区分简易、一般程序办理权限，纠正越权办案问题；对严格按照制度闭环履职、因客观条件出现风险的情形落实尽职免责，破除“重结果问责、轻过程履职”的导向，解除基层干部后顾之忧。二是优化考核评价导向，摒弃单纯以检查家数、办案数量论成效的做法，提高线索按期流转率、隐患整改销号率、主体责任落实成效等闭环指标权重，引导监管从数量型检查向质量型风险治理转型。三是强化数字化风险赋能，归集业态风险、投诉举报、抽检监测、案件查办多源数据，建立食品安全风险画像模型，以精准预警降低基层人海监管压力。四是坚持执法刚性不动摇，多元共治、柔性指导不能替代行政处罚的震慑作用，对监督检查、网格排查、社会监督发现的重大违法线索，坚持依法重拳打击，守住“最严厉处罚”底线。

基层食品安全治理体系重塑，本质上是治理逻辑的跃迁。从单向监管走向多元协同，从末端处置走向源头预防，从经验检查走向制度闭环。以《市场监督管理所条例》为法治依托，重构科所队内部职能架构，健全四大闭环运行机制，理顺条块协同边界，压实企业主体责任，激活社会监督力量，方能在基层一线构筑起权责清晰、环环相扣、多方联动的治理网络，持续筑牢食品安全防线，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，为推进健康中国建设、实现高质量发展贡献市场监管力量。