完善法律调整范围强化食品安全法的基础性地位

《中华人民共和国食品安全法（修订草案征求意见稿）》总则第二条确定法律调整范围，是整部法律的逻辑起点，直接决定两法分工、监管边界与制度适用。结合实践中暴露出来的法律适用冲突、监管边界模糊等问题，本文重点围绕法律调整范围、《中华人民共和国食品安全法》与《中华人民共和国农产品质量安全法》的法际关系，提出以下思考。

确立食品安全法基础性地位，实现对食品全链条的全覆盖

（一）从法律概念看，食用农产品本就属于食品的法定范畴。附则已经明确，食品包含成品与原料。食用农产品作为初级食品原料，本就属于食品的法定范畴。现行制度设计将食用农产品大部分源头环节原则划归《中华人民共和国农产品质量安全法》调整，造成整部法律内部概念割裂，弱化了《中华人民共和国食品安全法》作为食品安全领域基础性法律的定位。

（二）从治理理念看，全程控制要求所有供人食用的物质统一纳入调整射程。食品安全治理强调预防为主、风险管理、全程控制，这就要求所有供人食用的物质，都应当统一置于《中华人民共和国食品安全法》的调整射程之内。《中华人民共和国农产品质量安全法》立足于农业生产实际，针对产地环境、种植养殖、农业投入品管控作出专门规定，这部分特殊规则应当继续保留，但应当坚持《中华人民共和国食品安全法》统领全链条、《中华人民共和国农产品质量安全法》作为特别法予以补充细化的法际逻辑。

（三）从制度效能看，只有筑牢基础法地位，才能打通“田间到餐桌”的制度链条。源头种植养殖的特殊制度可以通过“特别规定优先适用”的模式处理，而不是在总则开篇就把食用农产品整体剥离出去。只有筑牢基础法的统领作用，才能把风险监测评估、标准管理、召回制度、首负责任制、惩罚性赔偿等核心法律制度，完整适用于食用农产品全生命周期，真正打通田间到餐桌的制度链条，避免出现“分段监管、制度割裂”的现实困境。

重构调整范围的立法表述，摒弃“但书”例外模式，改用分项列举实现规则统一

（一）现行“但书”写法造成法条嵌套复杂、理解成本高。现行第二条采用“原则适用《中华人民共和国农产品质量安全法》，但是部分情形适用本法”的但书写法。这种“先推出去、再拉回来”的立法技术，逻辑上属于例外式切割，法条嵌套复杂，基层执法、司法实践理解成本高，很容易产生理解偏差。

（二）执法实践容易形成刻板印象，造成法律适用选择困难。很多执法人员容易形成刻板印象：《中华人民共和国食品安全法》只管加工食品，初级农产品主要归农业部门管理，造成法律适用选择困难，甚至出现同案不同判。

（三）建议改为分项列举模式，清晰呈现两法分工。本次修法应当删除传统但书式转折表述，不再采用“原则适用另一部法律，例外适用本法”的结构。建议改为分项列举模式，明确食用农产品属于本法所称食品；同时列明，对于产地管理、农业投入品使用、种植养殖生产活动，《中华人民共和国农产品质量安全法》有专门规定的，依照其规定执行。通过分项化、清单式的表述，把两法分工清晰呈现，消除模糊的转折但书。既尊重农业生产的现实国情，不对小农户简单套用工业食品严苛的许可义务，又实现法律概念内部统一，消除总则与附则之间的逻辑矛盾，提升法律条文的可理解性和可执行性。

立足全程监管补齐制度短板，对农产品质量安全法未作规定的环节由食品安全法予以明确固化

（一）两部法律制度供给并不完全对等，流通消费环节存在制度留白。两部法律各有侧重，制度供给并不完全对等。《中华人民共和国农产品质量安全法》重点聚焦田间生产端，对食用农产品进入收获之后的收购、贮存、运输、寄递配送、保鲜防腐剂使用、集中交易市场管理、网络销售、风险召回、消费者损害赔偿等流通消费环节，制度供给相对薄弱。按照全程监管的要求，不能把链条断点留给实践去填补。

（二）《中华人民共和国食品安全法》应主动承接源头之后的中间与后端环节。在《中华人民共和国食品安全法》总则调整范围重构之后，就要主动承接源头之后的中间与后端环节，把《中华人民共和国农产品质量安全法》没有充分规定的内容，在本法中予以明确。一是明确食用农产品收获之后的贮存、运输、寄递配送环节的安全义务；二是明确保鲜剂、防腐剂等物质在流通环节的使用管控；三是明确市场销售、网络经营、集中交易市场开办者责任；四是统一风险监测、标准制定、安全信息公布、问题产品召回、首负责任制、惩罚性赔偿等制度一体适用于食用农产品。

（三）形成制度互补，实现源头生产有专门规制、全链条风险处置有统一工具。这样处理，不是否定《中华人民共和国农产品质量安全法》的源头管控功能，而是形成制度互补：生产端特殊规则由特别法保留，流通消费、风险处置、消费者保护等环节由基础法兜底补位。实现源头生产有专门规制，全链条风险处置有统一工具，解决过去部分环节制度留白、监管依据不足的问题。

第二条调整范围的修改，牵一发而动全身。确立基础法统领地位、摒弃但书例外写法、补齐链条制度缺口，三者环环相扣。通过修法理顺食品与食用农产品、《中华人民共和国食品安全法》与《中华人民共和国农产品质量安全法》的法际关系，能够真正落实全程控制的立法宗旨，消除制度壁垒，为守护人民群众舌尖上的安全提供更加严谨、统一的法治保障。