监管的尺度，比监管的力度更重要

□ 本网评论员 赵宗祥

9月11日，《市场监督管理所条例》（以下简称《条例》）公布，自2026年11月1日起施行。这是1991年《工商行政管理所条例》实施三十五年来的全面更替，也是2018年市场监管机构组建以来，第一部专门规范基层市场监管派出机构的行政法规。《条例》共十九条，涵盖机构定位、人员配置、职责范围、履职规范、能力建设等事项。

舆论普遍关注《条例》给基层所“扩了多少权、加了多大事”。但笔者更关心的，是《条例》在“管”的维度上做了什么——它不是在做“加法”，而是在做“校准”：校准监管的空间尺度、权责尺度、方式尺度和组织尺度。食品安全监管的诸多困境，根源并不在于力度不够，而在于尺度不对。力度是战术问题，尺度是战略问题。

习近平总书记说，食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的。《条例》为“管”字提供了更坚实的制度底座。

先说空间尺度。长期以来，基层监管单元的实际划分大多遵循行政区划——一个乡镇设一个所，一个街道配一套人马。但食品生产经营活动从不按行政边界来布局：一个城乡接合部的食品加工集聚区可能横跨两个乡镇，一条餐饮街可能分属不同街道。按行政区划设所，等于让市场去迁就行政边界，结果是监管力量被切碎，每个所都难以形成完整的监管闭环，也难以单独应对跨区域、跨环节的监管任务。《条例》第四条明确规定，市场监督管理所按照经济区域设立。事实上，1991年《工商行政管理所条例》第四条就已确立“工商所按经济区域设立”的原则，但在长期实践中，不少地方按行政区划布设基层所，让这一原则落了空。《条例》此次以行政法规的形式重申按经济区域设立，正是要让监管边界追随市场边界，资源跟着风险走，而不是跟着文件走。司法部、市场监管总局负责人在答记者问中进一步阐释，经济区域“是以市场和商贸活动为纽带自然形成、具有稳定经济联系、适合统一监管的地域空间”，这样安排有利于“因地制宜用好基层监管资源”。

再说权责尺度。《条例》第五条列举了市场监督管理所的七项法定职责，食品生产经营日常监督管理被列在显著位置。司法部、市场监管总局负责人在答记者问中特别指出，这些是“基层可有效承接的职责”，目的是“避免出现‘小马拉大车’问题”。“可有效承接”四个字，是对基层监管能力有限性的坦率承认，也是对“什么该放、什么不该放”的务实判断。过去，食品安全监管习惯于层层加码：上级部署一项行动，到了基层所就是“每户必查、每户必到”。一个监管人员对应数百家主体，这种“人盯人”式的全覆盖，既不现实，也不经济。《条例》以行政法规的形式划定了基层所的职责边界，该承接的接住，接不住的不硬压。权责法定，既是对基层的保护，也是对监管质量的保障。

接着谈方式尺度。《条例》第六条规定，市场监督管理所开展监管活动应当“避免或者尽量减少对经营主体正常生产经营活动的影响”。第七条规定，应当“增强服务意识”，“提供规范、便利、高效的政务服务”。这两条合在一起，传递的信号很清晰：基层监管的方式要从“运动式整治”转向“常态化治理”，从“以罚代管”转向“合规引导”。运动式整治的特点是大力度、短周期、强震慑，但潮水退去，问题往往反弹。小微食品经营者利润本就微薄，频繁检查、重复执法，不仅治标不治本，还可能逼出更多隐蔽经营。真正有效的监管，不是让经营者怕你，而是让经营者知道什么是合规、怎么做到合规。规范执法与主动服务相结合，这才是食品安全长效治理的正道。

最后来说说组织尺度。《条例》第九条规定，县级人民政府建立健全将市场监督管理所纳入乡镇、街道统一指挥协调的工作机制，市场监督管理所应当在联合监管、投诉举报处理等方面加强与乡镇人民政府、街道办事处的沟通协调。《中华人民共和国食品安全法》早已明确地方政府负总责，但在实际运行中，乡镇政府有属地网络却缺乏专业执法力量，市场监管所有专业能力却游离于属地治理之外，形成了“看得见的管不着、管得着的看不见”的困局。《条例》把市场监管所纳入乡镇统一指挥，等于把专业监管的“针”插进了属地治理的“网”。专家解读将此概括为“着眼乡镇、街道基层治理需要，将基层市场监督管理所融入地方经济社会治理之中”。组织尺度的调整，解决的是协同效率问题——不是让谁多干，而是让专业力量和属地网络各归其位。

四重尺度的校准，指向同一个判断：食品安全监管的困境，很大程度上是尺度失当造成的。空间尺度失当，资源错配；权责尺度失当，小马拉大车；方式尺度失当，治标不治本；组织尺度失当，各管一段。《条例》的制度设计，正是在这四个维度上进行系统校准。

当然，尺度校准不等于问题自动解决。《条例》第五条保留了具体职责由县级市场监管部门“根据实际情况”确定和调整的弹性空间。这个弹性是必要的，因为各地食品产业形态差异巨大。但弹性也意味着风险：如果“根据实际情况”在实际执行中滑向“根据人手情况”，把该管的职能一减了之，制度的善意就会落空。《条例》第十四条要求加强标准化、规范化、专业化建设；第十二条和第十三条要求组织培训、定期考核，这些配套安排能否跟上，决定了尺度校准能否从纸面落到地面。

从1991年到2026年，中国食品产业从集市摊贩发展到网络餐饮、预制菜、直播带货，监管对象变了，监管的尺度也必须变。力度可以解决一时的问题，但只有尺度对了，才能解决长久的问题。