引领餐饮连锁食品安全治理现代化 ——《餐饮服务连锁企业落实食品安全主体责任监督管理规定》解析

作者：聂亮

近日，国家市场监督管理总局颁布的《餐饮服务连锁企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（以下简称《规定》），将于2025年12月1日正式施行。这并非一次简单的法规补丁，而是旨在回应餐饮产业高度集中化、连锁化、网络化带来的全新挑战，针对餐饮连锁这一重要业态的系统性、深层次监管制度创新。它标志着我国食品安全监管正从针对末端门店的“点状管理”时代，迈向以企业总部为枢纽、贯通全链条的“体系化治理”，从“事后惩处”转向“事前事中全程治理”。其意义不仅在于规则的更新，更在于监管哲学的重塑、治理逻辑的重构与发展路径的重新规划。

一、从“末端管控”到“体系治理”的监管范式变革

《规定》的出台，在于深刻把握了现代餐饮业发展的脉搏，实现了监管范式的根本性转变。

传统监管模式往往将目光聚焦于一个个分散的餐饮门店，监管力量如同“消防队”，疲于应对不断出现的零星火点。这种模式在应对组织化、体系化的连锁企业时，常感力有不逮，往往陷入“按下葫芦浮起瓢”的困境，效率低下且难以根除系统性风险。《规定》则旗帜鲜明地将监管重心指向了连锁体系的“大脑”与“中枢神经”——企业总部及其分支机构。通过管住“管的人”，来管好“干活的人”，实现了责任的溯源与传导，这是监管思维上的巨大进步。它深刻揭示，连锁经营的食品安全风险，其根源往往不在于单个门店的操作失范，而是顶层管理的缺失、标准体系的漏洞或资源支持的不足。因此，管住“制定规则、分配资源、实施管理”的企业总部，就抓住了问题的“牛鼻子”，能够从源头上实现风险的预防与化解。

这一革命性转变，在分级监管制度中得到了生动体现。《规定》创造性地依据企业总部所管理的全国门店规模，将其划分为省、市、县三级市场监管部门分别负责监管，并建立了年度动态调整机制。这不仅是监管资源的科学配置，更是“精准治理”理念的制度化，并为“提级监管”预留了空间。它意味着监管力量直接对话企业的决策核心，在战略层面驱动其将食品安全从口号和承诺，内化为企业发展的核心战略与不可推卸的首要责任，从而完成从“被动应对风险”到“主动构建免疫体系”的历史性跨越。

二、穿透性构建企业总部的责任体系与履职清单

《规定》的核心突破，在于它以法律形式清晰地界定并夯实了企业总部在连锁食品安全管理体系中的“第一责任人”地位，构建了一套权责对等、贯穿始终的责任链条，彻底堵死了责任虚化、旁落的可能性。

其一，确立了责任的“无限性”与“法定性”。第九条第四款明确禁止企业总部通过任何合同（如加盟协议、责任书等）来安排减轻或免除其自身依法应当承担的食品安全责任。这一条款如同“定海神针”，从根本上杜绝了总部在食品安全责任上“甩锅”的可能性。无论门店形态如何，是直营、加盟还是合营，只要使用其品牌、接受其管理，总部就必须对全网络的食品安全承担最终的、不可推卸的管理责任。这为监管执法，尤其是在加盟店发生问题时追责总部，提供了坚实的法理基础，实现了责任的“穿透”。

其二，为确保这一核心责任落地，《规定》为企业总部量身定制了一份详尽的“履职清单”。这份清单超越了原则性要求，使抽象的责任转化为具体的行为规范，具备很强的可操作性和可检验性。在资源保障上，要求总部每年将一定数额的营业收入专项用于食品安全管理，并对投入不足导致的后果承担责任，这为履行责任提供了必要的物质基础，使投入从“软要求”变为“硬约束”。在管理手段上，要求总部建立对分支机构、中央厨房及门店的准入、评价、惩戒和退出机制，将食品安全作为考核的“一票否决”项，掌握了管理的核心杠杆。在过程控制上，强制要求总部每年至少开展一次对所有末端实体的“全覆盖实地巡查”，这绝非形式主义的走过场，而是发现真问题、检验体系有效性的关键动作。在技术赋能上，大力推行“互联网+明厨亮灶”智慧监管模式，并要求相关视频信息保存期限不得少于十四天。这为监管从事后取证向事中预警延伸提供了可追溯、可验证的技术抓手，极大地提升了穿透效能。

三、“日周月”风险防控机制的动态闭环

《规定》将此前普遍要求的“日管控、周排查、月调度”管理机制，与连锁企业的组织架构深度耦合，赋予了其丰富的内涵与生命力，使其从一个静态的报告制度，转变为一个动态的、闭环运行的风险防控生态系统。

在门店执行层面（日管控），强调了对总部制定的《食品安全风险管控清单》进行细化和落实，并创新性地引入“零风险报告”制度。这意味着，即便未发现问题，也必须进行记录和报告。这一设计极大地强化了基层从业人员的日常责任意识与痕迹管理习惯，杜绝了“大事化小、无事不报”的侥幸心理，确保了风险监测的连续性与严肃性。

在分支机构层面（周排查），其核心职能被定义为对门店上报信息的汇总分析和研判排查风险，不再是仅仅充当信息的“二传手”，而是必须从各门店的零散、个性问题中，提炼共性风险、管理漏洞与趋势性隐患，从而指导并督促门店进行针对性整改，从“治已病”到“防未病”，推动风险防控从“头痛医头、脚痛医脚”的分散处置，升级为“区域联防、系统诊疗”的主动治理。

在企业总部层面（月调度），“月调度”被升维至企业食品安全战略管理的顶层。它要求总部的管理层必须定期坐下来，亲自研究、解决由分支机构排查上报的系统性、深层次问题。《每月食品安全调度会议纪要》应成为企业下阶段食品安全工作的行动纲领和资源调配依据。这使得整个安全管理体系形成了从风险识别（日）、研判分析（周）到决策改进（月）的完整闭环，成为一个能够自我进化、持续优化的有机生命体。

此外，《规定》对采购模式进行了精细化的区分监管（第十三至十六条），充分体现了监管的专业性。统一采购由总部负全责，须建立供货者审查、评价、退出机制，并对大宗食材抽检；非统一采购由门店、中央厨房自行负责进货查验，但发现总部供应食品有问题时，有立即停用并向上反馈的义务，形成了反向监督；总部对指定的网络第三方平台有审查与管理责任，将监管链条延伸至线上。

四、面向监管与市场的双向赋能

《规定》的生命力在于执行，它为监管方与被监管方提供了清晰的双向行动指南。

对一线监管者而言，《规定》是提升效能的“方法论”与“工具箱”。监管思维应实现从“查门店”到“查体系”的转变。监管的起点是精准识别并“认领”管辖范围内的企业总部。首先是核查企业总部的资质与体系，确认其是否依法取得“餐饮服务连锁管理”许可，其“日周月”三级管理机制是“真运行”还是“假把式”，来评估其体系建设的成熟度。随后，通过“自上而下、反向穿透”式检查，即根据总部的巡查记录、调度纪要、考核结果等，随机选择其下游的门店或中央厨房进行实地验证，以此验证总部的管理指令与标准是否在末端得到了不折不扣的执行。监管人员应善于运用《规定》赋予的四大利器——依法调取“互联网+明厨亮灶”视频记录，将其作为日常监督与案件调查的常态化手段；审阅《每月食品安全调度会议纪要》，以评估企业高层对食品安全工作的真实重视程度与决策质量；核验企业年度报告，动态掌握其全国门店网络的变化与整体责任落实情况，并作为实施提级监管或重点监管的依据；在发生性质恶劣、后果严重的违法行为时，果断适用第三十条的规定，对企业的法定代表人、主要负责人等直接责任人员处以其上一年度收入一倍至十倍的罚款，彻底打破“单位受罚、个人无损”的困局，形成前所未有的法律震慑。

对餐饮连锁企业而言，尤其是企业总部，《规定》的出台既是最严格的约束，也是迈向高质量发展的重大机遇。当务之急是开展一次全体系的“合规体检”，从资质证照、管理架构、制度流程到技术支撑进行系统性自查与升级。企业必须深刻认识到，构建一套权责清晰、运行流畅、记录留痕、闭环管理的内部控制体系，已不再是可选项，而是必答题，是决定企业生存与发展的生命线和“压舱石”。同时，《规定》设立的“尽职免责”条款，为依法履职的食品安全管理人员提供了保障，这实质上是激励企业必须建立清晰的内部岗位职责说明书、履职记录制度和尽职认定标准，从而保护那些认真负责的管理者，营造企业内部敢于负责、严于管理的健康氛围。

《规定》的颁布实施，是顺应餐饮产业集中化、连锁化、数字化发展趋势的必然选择，是推进国家治理体系和治理能力现代化在食品安全领域的具体实践。它通过精巧的制度设计，有机联结了政府监管的“有形之手”与企业自治的“无形之手”，推动形成企业主体负责、政府监管主导、行业自律与社会监督相结合的共治新格局。这不仅是监管规则的升级，更是发展理念的升华。唯有深刻理解其背后的制度逻辑与精神实质，方能在这场以“责任”为主题的考试中交出合格答卷，有力引导中国餐饮连锁行业从追求规模速度的外延式扩张，转向追求安全与质量的内涵式发展，最终为人民群众“舌尖上的安全”筑起一道更加坚固可靠的现代化制度防线，其深远影响，将随着实践的深入而日益显现。

             (作者单位系上海市市场监督管理局)