建强县级统筹总枢纽 做实市场监管条块协同框架

□ 孔祥力（北京市门头沟区市场监管局市集所 所长）

摘要：《市场监督管理所条例》确立“县级市场监管局领导管理、乡镇（街道）统一指挥协调（限定联合监管、投诉举报处理）”的条块治理格局。条例第九条明确由县级人民政府建立健全市场监管所纳入乡镇（街道）统一指挥协调的工作机制。基层实践中，容易出现两种偏差：乡镇（街道）将“统一指挥协调”扩大理解为行政指挥命令，摊派非监管任务、干预个案执法；部分市场监管所片面理解派出机构定位，拒绝开展联合排查、线索移送、纠纷联处，形成专业监管与基层治理“两张皮”。县级统筹平台是打通制度落地的总枢纽，不能简单等同于定期召开会议，应当构建集制度供给、争议裁定、流程规范、履职保障、监督考评于一体的立体化运行体系，厘清权责边界、破解行政级差带来的现实堵点，推动行政法规制度优势转化为基层市场治理效能。

关键词：市场监督管理所条例；县级统筹；条块协同；派出机构；基层治理

一、现实困境：条例协同框架落地的基层梗阻

《市场监督管理所条例》厘清了市场监管所作为县级市场监管部门派出机构的法定定位，划定条块协同适用边界，为专业监管与属地综合治理有机结合提供法治遵循。但法条的原则性表述，面对基层科层运行现实，仍面临多重现实梗阻。

一是权责解读容易出现两极分化。部分乡镇（街道）对“统一指挥协调”作扩大化解读，把各类属地治理任务传导至市场监管所，甚至通过口头传话、中层转达等方式干预个案执法；少数市场监管所又片面强调派出机构属性，以只接受县级局领导为由，对属地线索移送、联合排查、投诉联处消极应付，造成监管和治理相互脱节。大量矛盾不以正式公文流转，多依托电话、口头转达，“办公室转达领导意见”等非正式沟通，让基层所长处于甄别难、回绝难的两难境地。

二是行政级差造成对话地位不对等。多数地区市场监管所长职级低于乡镇（街道）班子副职，大量日常协调事项下沉到所一级，缺少机关对机关的对等协商渠道。很多现实问题无法全部提交县级层面处置，完全依靠所长个人沟通协调，协同效果过度依赖人员个体能力，人员调整就容易出现机制断档。

三是协同运行缺少刚性制度载体。缺少统一的协同正面、负面清单，哪些事项应当协同、哪些行为严格禁止没有具象标尺；任务流转缺少留痕载体，争议缺少规范化裁定渠道；历史形成的属地后勤物资保障、属地考核惯性尚未完全剥离，客观上形成隐性约束。

四是县级统筹存在虚化风险。部分地方把县级统筹简单理解为开会议、发文件，重部署轻落地，没有建立起矛盾处置、兜底保护、监督评估的闭环机制，条块矛盾依旧下压到基层一线。

实践证明，仅仅依靠法条宣讲、依靠基层所人情协调，不足以破解上述难题。必须做实做强县级统筹平台，把县级政府的法定职责转化为系统化制度安排，既防范属地越位，又防止监管缺位。

二、功能定位：把握县级统筹平台的核心内涵

县级统筹平台不是单一会议，是由县级政府牵头，县市场监管局具体承办，司法、督查、财政、各乡镇（街道）共同参与的综合性治理枢纽，承担四大核心功能，做到不替代基层日常对接，重点解决基层解决不了的体制机制问题。

第一，制度供给功能。结合本地实际细化条例配套规则，出台协同权责清单，统一条块各方对法条的理解口径，为基层提供清晰可执行的操作标尺。

第二，争议裁定功能。对违规摊派任务、不当干预执法、无正当理由拒绝法定协同等条块矛盾开展机关对机关的对等处置，避免制度矛盾演变为个人博弈。

第三，改革保障功能。统筹推进监管所机构设置、人财物县级统一保障、职级待遇配套改革，消解属地物质依附，补齐履职保障短板。

第四，监督考评功能。建立双向约束监督机制，同步规范属地行为和系统内部履职，压实双向责任。

三、构建“1+N”立体化运行载体，打通协同流转渠道

要改变“一年一两次大会”的虚化模式，搭建“总联席会议+专项会商+线上协同流转模块”的“1+N”运行载体，实现重大问题集中议、业务难题专题议、日常事项线上转。

（一）县级总联席会议作为总平台

由县政府分管领导担任召集人，实行季度定期召开、重大风险和突出矛盾随时召开，成员覆盖县级市场监管局、县级司法局、县级政府督查机构、各乡镇（街道）分管负责同志。

重点审议五项内容：一是审议印发本地《市场监管所与乡镇（街道）协同治理正面清单、禁止行为负面清单》，以县级政府或政府办公室名义印发实施。正面清单严格限定条例规定的联合监管、投诉举报处理两大范畴；负面清单明确禁止摊派非监管任务、禁止干预个案立案处罚裁量、禁止违规拨付经费物资、不得将监管所纳入属地非业务考核等刚性要求。二是统筹落实按经济区域设置市场监管所、人财物县级统一保障，研究所长职级待遇配套方案，借鉴上海副处级市场监管所、广东佛冈县副科级市场监管所改革实践，在编制总量约束下优先落实所长个人职级待遇，改善一线对话地位。三是研判区域性食品药品、重点工业产品、价格计量等市场安全重大风险。四是裁定条块之间重大争议，对违规行为予以通报提醒。五是部署条例贯彻落实督导评估工作。

同时明确刚性边界：联席会议可以统筹协同工作，但不得替代县级市场监管局作出立案、处罚、行政强制等行政执法决定，会商意见不能直接转变为对市场监管所的行政执法指令。

（二）专项会商子平台处置具体业务难题

针对农贸市场综合治理、校园周边整治、群体性消费纠纷、重点产品风险处置等高频场景，建立灵活专项会商。由县市场监管局牵头，相关乡镇（街道）及职能部门参加，聚焦具体业务，明确线索移送、联合排查、纠纷处置流程，形成会商纪要报送联席会议办公室备案，不用事事提请县领导参会，提升处置效率。

（三）线上协同流转子平台嵌入现有基层治理系统

依托本地“街乡吹哨、部门报到”现有治理平台，增设市场监管协同模块，实现双向协同留痕管理，把口头传话转化为规范化哨件流转。

乡镇（街道）发起协同应当提交正式哨件，载明事项依据、协同内容、时限，哨件属于协同请求，不具备行政执法命令效力。属于正面清单事项，市场监管所依规开展核查处置；属于负面清单范畴，书面说明理由予以退回，全程留痕并同步报送县局。

同步开通市场监管所反向吹哨通道。监管所在履职中，遇到需要属地配合的场地清退、网格线索排查、群体性风险稳控等情形，可通过平台向属地发起协同请求。双方就哨件产生分歧，一键提交联席会议办公室予以裁定。非正式口头转达的所谓领导指示，不作为履职执行依据，从流程上化解间接传话带来的执法风险。

四、健全五大制度抓手，强化县级统筹平台兜底效能

载体搭建之后，还需要配套制度机制，打通从制度文本到基层实践的最后一公里。

（一）建立基层履职“安全阀”，压实县局领导管理责任

落实条例赋予县级市场监管局对派出机构的领导管理职责，建立不当干预、违规任务上报处置机制。市场监管所遇到乡镇摊派非监管任务、打招呼干预个案执法，不需要所长直接与属地正面冲突，可书面上报县级市场监管局。由县局以机关名义对接属地纠正；拒不整改的，提交县级联席会议，必要时移交政府督查部门介入。把拒绝不合理要求的责任主体由个人上升到县级机关，化解职级差距带来的履职风险。

（二）统筹人财物保障，破除物质依附根源

依托县级统筹平台推动落实条例保障条款，市场监管所经费、装备、办公场所全部纳入县级财政统一保障，全面清理乡镇（街道）向监管所提供办公用房、水电、物资补助等历史遗留情形，切断物质利益纽带，消除隐性干预土壤。

结合地方机构编制实际，分步推进所长职级配套改革。编制条件不允许机构升格的地区，优先落实所长个人职级待遇，科级乡镇对应所长副科级待遇，处级镇街对应副处级待遇，夯实平等沟通的人事基础。

（三）完善双向考核评价，用好考核指挥棒

改变单向考核基层所的模式，实行双向约束。一方面，市场监管所的考核评价主体归属于县级市场监管局，取消属地设置的非业务类考核指标；同时在系统内部考核中，增加属地线索处置、联合排查、投诉联处等协同履职指标，倒逼杜绝“两张皮”。另一方面，将是否存在违规摊派、干预执法等情形，纳入乡镇（街道）法治政府建设考核内容，对属地行为形成制度约束。

（四）统一普法培训与执法个案监督

由县市场监管局联合县司法局，依托统筹平台，面向乡镇（街道）干部、市场监管全系统开展条例专题培训，厘清核心要义：纳入统一指挥协调，不等于拥有领导命令权，仅限定于联合监管、投诉举报处理领域。县局法制部门强化个案监督，依托线上平台台账，定期排查属地不当干预、监管所拒不协同两类问题，开展督办通报。

（五）向下传导规范，夯实所级承接能力

县级统筹不能只管对外协调，也要向下规范市场监管所运行。按照条例要求依法确定并公告各市场监管所具体职责，指导各所建立风险研判、线索接收处置、重大事项报告、复盘整改闭环等内部工作制度，保障基层接得住协同转来的线索任务，实现上下贯通。

五、结语

《市场监督管理所条例》构建的“专业监管+属地综合治理”格局，不能寄希望于法条自动落地。基层条块之间行政级差、物质依附、非正式沟通、考核惯性等现实矛盾客观存在。县级统筹平台正是破解上述矛盾的关键总枢纽。

做实县级统筹，不是简单开会发文，而是构建“联席会议定规则、专项会商解业务难题、线上平台规范日常流转、上报机制兜底保护、双向考核强化约束”的完整制度链条。通过制度设计，一方面为基层监管所撑腰托底，防范属地借“统一指挥协调”越位摊派、干预执法；另一方面压实监管所协同履职义务，防止脱离基层治理。真正做到监管执法保持专业独立，属地协同治理规范有序，把《市场监督管理所条例》制度红利转化为守护市场安全、优化营商环境的基层治理实效。

参考文献
［1］中华人民共和国国务院令第846号，市场监督管理所条例［Z］，2026‑09‑06.
［2］司法部、市场监管总局负责人就《市场监督管理所条例》答记者问［EB/OL］，2026‑09‑11.
［3］国家市场监督管理总局。市场监管所标准化规范化建设相关工作文件［Z］，2022.